笔者调研发现，这些黄牛的作用有二：一是验车程序太繁琐，车主为省去麻烦而请黄牛代验，二是车辆安全性能有问题，需要通过黄牛做假。
总之，试图绕过我国《宪法》而直接在我国《民族区域自治法》和其他法律中寻找解决中央与民族自治地方关系调整方案的进路必然是不切实际的。1948年起草的《中国人民民主革命纲领》即将少数民族列为十大内容之一，并明确提出：各民族一律平等，建立民族自治区。
鉴于我国《宪法》本身的抽象性与宏观性，我国《民族区域自治法》在相关问题领域中所扮演角色的重要性可见一斑。现行我国宪法以国家替代上级国家机关提法的原因虽然暂且不详，但国家在内涵上更趋近于(而非完全等于)中央是显而易见的。[6]这一点主要可从理论基础和规范基础两个方面展开论述。[16]这种颇具因袭主义(conventionalism)色彩的制度格局，[17]虽然是我国《民族区域自治法》作为基本法律的应有之义，[18]但当其欲以核心法律规范的身份介入核心、重大或政治性较强的民族问题(包括某些中央与民族自治地方重大关系问题)时，规范位阶无疑将成为重大的制度掣肘。[55]第三，既有的自治条例往往在设有赋予权力和职责条款规定的同时，未设置与之配套的责任条款，一定程度上放大了我国《民族区域自治法》法律责任缺失所诱发的消极影响的奶酪效应。
具体到本文语境中，我国《民族区域自治法》部分条款的宣示效用本身也当然构成其规范价值的一部分，但我国《民族区域自治法》理应在宣示价值和规制价值之间找到恰当的均衡，而现在的规范抽象程度显然过分夸大了宣示的部分。中央与一般地方关系法律规范的亟待整合与央地关系基本法的阙如，共同构成了制定《中央与地方关系法》的实践基础。行政机关对网约车运营进行行政处罚，应当尽可能将对当事人的不利影响控制在最小范围和限度内，以达到实现行政管理目标和保护新生事物之间的平衡。
（二）法院适用比例原则思路 陈超案和裁判案中法院均在裁判中涉及到比例原则。在《暂行办法》实施后的今天，比例原则在此类案件仍有适用的可能且可以给日后裁判预留较大的空间。济南科员管理中心以陈超未取得许可而擅自从事客运业务认定其为非法运营，于2月13日作出停止违法行为并罚款两万元的行政处罚。这在当时对网约车没有法律规定又要兼顾新型经济发展需要的情况下，在审判中不失为一个明智的选择。
从网约车行政案件中也可以看出法院在缺乏规则的情况下，法院采取了不同的态度。如果法院认为目前由于没有网约车的规则而选择适用法律原则，则从事网约车运营行为应当认定为合法。
法院认为，行政机关简单地将新业态经济认定为非法运营并作出行政处罚，不符合法治的基本原则和原理。[13] 包括上海市第一中级人民法院（2016）沪01行终505号判决书、上海市浦东新区（2016）沪011行初152号判决书、上海市奉贤区人民法院（2016）沪0120行初209号判决书、上海市第一中级人民法院（2017）沪01行终164号判决书、上海市第二中级人民法院（2017）沪02行终29号判决书、上海市第二中级人民法院（2017）沪02行终29号判决书等。蔡平不服，申请复议，复议维持原处罚决定。处罚的轻重程度应当于违法行为所造成的社会危害程度相当，同时应当考虑到违法事实、性质、情节等。
2. 法院在裁判中都适用的是狭义比例原则。本案审理的焦点问题在当规则缺失时，法院审理网约车运营行政案件时该如何适用基本原则，在适用基本原则过程中该如何论证？ 二、网约车运营的合法性分析：法无禁止即可为原则的适用 行为人利用滴滴出行、嘀嗒拼车等从事客运行为应当如何定性，是审理网约车行政案件的核心问题，也是判断行政机关行政处罚是否合法的是实质基础。两起案件都经历了两审，解读这四份判决书可以看出法院的裁判理由都形成了一个自洽的逻辑而蔡平案中，法院对于现行规则的解释则采取了另外一种态度：网络预约出租汽车是在互联网＋理念下形成的一种新型的共享经济模式，这种模式下的司机通过网络平台获取服务信息，并且在提供运输服务后通过网络平台分配收益。
在目前我国行政法治尚未发展成熟阶段，行政裁判中遇到规则缺失的现象并不鲜见，法院在裁判此类案件时应当大胆地适用基本原则，作出符合法治精神和法治目的的裁判。[11] 刘权：目的正当性与比例原则的重构，载《中国法学》，2014年第4期。
依据上述分析，可以得出行政处罚明显不当的结论。这种判决方式相对适用基本原则来说显得中规中矩。
蔡平不服，申请复议，复议维持原处罚决定。[9] 李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，北京：中国人民大学出版社2014年版，第81页。[4]运营资质主要针对的是承运人而并非从事运营的车辆和驾驶员。需要注意的是，论证的过程必须形成自洽的逻辑，这一点在本文列举的案例中法院已经作出了很好地处理。在本案中，法院既可以从行政相对人的角度运用法无禁止即可为原则认定网约车运营行为合法，也可以从行政机关的角度运用法无授权即禁止原则认定对网约车运营行为在法律没有明确规定情况下进行处罚行为违法。传统的比例原则三阶划分法，将比例原则划分为妥当性、必要性和均衡性三个子原则。
如果将网约车运营行为解释为目前法律没有规定，则可以适用基本原则进行裁判，如果将网约车运营解释为目前法律所规制的行为，则必然得出该行为是违法的结论，不能绕过规则而直接适用法律原则进行裁判，否则构成向一般条款逃逸。一审法院认为蔡平的行为构成违法，但广州市佳通运输委员会适用法律错误且不符合比例原则，明显不当，予以撤销。
[13]本文认为，在目前《暂行办法》已经实施的情况下，在审判实践中认定网约车运营违法显得不合时宜。经处罚仍继续非法从事出租汽车运营的，处以三万元以上十五万元以下罚款，没收违法所得。
为此法院在判决书中一再论证网约车属于新业态和共享经济的产物，应当支持和鼓励其发展，同时网约车运营行为社会危害较小，以此来作为判断行政机关处罚明显不当的依据。文章来源：《人民司法》（案例）2018年第2期。
由此法院认定陈超的行为构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营。陈超案一审法院在判决书中指出，行政处罚应当做到罚当其过，即遵循比例原则。案例2：蔡平诉广州市交通委员会案[3] 2016年4月17日，乘客通过滴滴打车与蔡平取得联系，约定乘车。蔡平案一审法院适用比例原则的理由与陈超案基本相同。
均衡性原则要求为达到行政目的行政机关所采取的手段所侵害的利益必须和该手段所增进的公共利益成比例，即行政行为不能顾此失彼、得不偿失，为保证一个利益而侵害了更重要的利益。陈超案中法院的论证逻辑可以用下图表示： 而蔡平案中法院论证逻辑则可以表示为： 可见，影响最终结论的是法院在论证中所选择的大前提，如果法院将大前提选择为现行的法律规定，则从事网约车运营的行为人由于没有取得运营资质而应当被认定为非法运营。
当然，有时候比例原则也在狭义的意义上使用，即仅指均衡性原则。[7] ［美］乔治·P·弗莱彻：《刑法的基本概念》，蔡爱惠等译，北京: 中国政法大学出版社2004年版，第6页。
在此类案件中，法院的直接职责并非判断网约车运营的合法性，而是判断行政机关对网约车运营的行政处罚是否有授权。申请从事班线客运经营的，还应当有明确的线路和站点方案。
[7]对这些迷宫式规则的研究，构成了法学的核心，几乎所有法学问题都离不开对规则的研究。第三步，适用比例原则认定行政处罚行为明显不当，判决撤销具体行政行为。只要是有效的法律、法规，就应当得到普遍的尊重和执行，这是法治精神的基本要求、法治社会的重要体现。余论：裁判路径的选择 网约车运营案件的行政裁判结果在过去一段时间内可谓五花八门，根本原因是规则的缺失。
从事道路运输经营的车辆应当依法取得车辆营运证。（二）有符合本条例第九条规定条件的驾驶人员。
（二）法院适用比例原则思路 陈超案和裁判案中法院均在裁判中涉及到比例原则。从网约车行政案件中也可以看出法院在缺乏规则的情况下，法院采取了不同的态度。
济南科员管理中心以陈超未取得许可而擅自从事客运业务认定其为非法运营，于2月13日作出停止违法行为并罚款两万元的行政处罚。这在当时对网约车没有法律规定又要兼顾新型经济发展需要的情况下，在审判中不失为一个明智的选择。
